地方立法权限困境怎么破？ 地方立法六问

　　地方立法六问

　　编者按

　　今年是新中国成立70周年，也是赋予省级人大及其常委会地方立法权40周年。40年来，地方立法围绕党和国家中心工作，向国家立法看齐，与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，为地方各项事业发展提供了重要法制保障。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从全面依法治国的高度，对人大立法工作作出一系列重要指示和部署。7月17日，习近平总书记对县级以上地方人大设立常委会40周年作出重要指示。

　　为了深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略特别是对立法工作的重要指示要求，加强和改进新时代省级人大立法工作，省级人大立法工作交流会近日在天津举行。省级人大行使地方立法权40年来，首次召开的省级人大立法工作交流会，传递出哪些信息？本版特推出相关报道。

　　□　本报记者 　王斗斗

　　“今年是省级人大行使地方立法权40周年，都说四十不惑，其实，我们还是有困惑的。”湖南省人大常委会副主任刘莲玉说，她是带着问号来天津的。

　　省级人大立法工作交流会近日在天津举行。在座谈时，刘莲玉直言，她带来的一个问题就是，地方立法应把握什么规律。“但是，听完会，觉得没必要提了，会议已经作答了。”

　　做好新时代省级人大立法工作，对全面推进依法治国意义重大。省级人大重点立什么法、怎么立法？一系列事关地方立法的重要问题，在首次召开的省级人大立法工作交流会上，找到答案。

　　一问：如何坚持党领导立法？

　　立法，是国家重要政治活动，政治属性是立法工作第一属性。坚持党对立法工作的领导，不是抽象、空洞的，而是具体的。如何把党的领导贯穿于立法全过程、各方面？

　　会议指出，在具体立法工作中，要及时准确将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志、体现为法律法规。要善于将地方党委贯彻党中央大政方针的部署举措依法落实到位，推动党中央决策部署贯彻落实、落地生根，坚决维护党中央权威。

　　“坚持党领导立法，确保立法工作的正确政治方向，就是把‘党言党语’,转换成人大的‘法言法语’。”云南省人大常委会副主任和段琪说，通过人民代表大会的形式，把党的领导、人民当家作主、依法治国体现出来，努力使每一项立法符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

　　2018年，北京市人大常委会在一年内通过了4部交通领域地方性法规。北京市人大常委会主任李伟介绍说，交通领域立法围绕“四个中心”城市战略定位，落实党中央、国务院批复的《北京城市总体规划》要求，坚持标本兼治治理交通拥堵。

　　“北京市委自十一届人大开始，在每届人大届中召开人大工作会议，全面部署人大工作，立法工作是会议重要内容。常委会五年立法规划经市委讨论批准，以市委文件形式下发。”李伟说，立法工作必须旗帜鲜明讲政治，必须坚持党对立法工作的全面领导。

　　二问：省级人大重点立什么法？

　　2011年，中国特色社会主义法律体系形成，国家生活和社会生活各方面总体实现有法可依。但，法律体系形成，不等于法律规范体系完备。

　　随着国家法治进程推进，新时代对地方立法提出新任务。当前，省级人大应重点立什么法？

　　会议明确了五个方面：

　　适应经济发展新阶段，围绕实现高质量发展抓好高质量立法；

　　适应社会主要矛盾转变，围绕民生和社会治理抓好惠民立法；

　　适应生态文明建设的需要，围绕生态环保重点问题抓好环保立法；

　　着眼于国家意识形态领域安全，围绕社会主义核心价值观抓好弘德立法；

　　着眼于推动我国区域协调发展，围绕区域发展战略和特点抓好协同立法。

　　“有了这五个方面的重点，再结合本地实际，就可以找出短板和不足。”李伟举例说，比如北京推动高质量发展，遇到的问题就比其他省区市更独特一些。北京要做的，是疏解非首都功能下的高质量发展，里面涉及大量法律问题，“有了明确的主攻方向，下一步就要重点强化这方面工作”。

　　进入新时代，人民对美好生活的向往有新的要求。地方立法如何回应群众的期待？全国人大常委会法工委副主任许安标说，这就要求省级人大把党中央政策、国家法律通过立法细化、具体化，把“最后一公里”落实好、落实到位。

　　三问：如何确保立一件成一件？

　　40年来，各省级人大及其常委会衔接国家法律，结合本地实际，突出立法实用性，提高立法精细化水平，认真解决上位法某些具体规范在本地执行过程中因为过于原则而“吊在半空”的问题。

　　但也要看到，一些地方还存在为了立法而立法、照抄照搬等现象，不但不能解决问题，还浪费立法资源。

　　如何切实提高立法质量，确保立一件成一件？

　　会议指出，关键是要真正做到科学立法、民主立法、依法立法。

　　在刘莲玉看来，地方立法的质量和效率，与新时代新要求还存在差距，仍存在简单重复上位法、盲目借鉴兄弟省市立法等现象，立出的法不好用、不管用，出现了一些“僵尸法”“睡眠法”，最后束之高阁。

　　“地方立法的实施性、补充性、探索性的功能，必然要求从地方实际出发，坚持问题导向，让立法的制度设计与现实情况精准对接。”刘莲玉说。

　　怎么样让立法做到务实管用？青海省人大常委会副主任马伟认为，特色和精细化立法应该是今后提高立法质量的一个路径和主要奋斗目标。“特色化就是体现省情特点，体现地域特征，体现人文特色。精细化就是有几条立几条，立法理念要精良、立法选题要精准、立法过程要精细、立法内容要精确、立法体例要精简、立法队伍要精干，使立出来的法成为精品。”

　　四问：人大如何发挥立法主导作用？

　　立法工作中，部门化倾向、争权诿责现象容易发生。如何防止部门利益法制化，人大在立法中的主导作用就十分关键。

　　会议指出，省级人大发挥立法主导作用，最主要的是，发挥人大在确定立法选题、组织法案起草、审议把关中的主导作用。

　　具体来说：

　　在确定立法选题时，紧扣党中央决策部署和同级党委要求，把准立法方向，选对立法项目；

　　在组织法案起草中，涉及综合性、基础性、全局性的法律，原则上应由人大专门委员会、工作委员会直接组织起草，至少应该是人大牵头、部门参与，其他法律可以是部门起草后向人大有关专门委员会、工作委员会征求意见；

　　在审议把关时，不管是人大专门委员会、工作委员会直接组织起草的法案，还是参与起草或部门起草的法案，人大都要发挥最后把关作用。

　　安徽人大主导立法工作的经验，特别被会议提及肯定。安徽省人大常委会副主任沈素琍介绍说，安徽注重加强对立法工作三个环节的主导：强化立项主导，当好“引导员”；强化起草主导，当好“调度员”；强化审议主导，当好“决策员”。

　　“在编制和调整五年立法规划、年度立法计划时，本着改革发展急需的优先、法律明确要求制定实施办法的优先、法规需要修改的优先、条件成熟的优先的原则，合理安排立法项目，突出经济发展、生态环境、民生等重点领域立法。”沈素琍说，重要法规草案由人大牵头起草，最高的年份占当年立法数的一半。

　　五问：立法和改革如何相衔接？

　　改革和法治，相生相伴，如车之两轮，要一体前行。

　　在全面依法治国背景下，省级人大如何主动作为，让立法适应改革发展需要？

　　近年来，全国人大常委会针对改革需要，对于实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序、根据法定职责作出了授权决定或者改革决定。

　　会议提出，根据地方改革发展的需要，省级人大也可以在立法权限范围内，就行政管理领域的特定事项，决定或者批准在一定期限内在部分地方调整或者暂时停止适用省级法规的部分规定，为地方改革开放和现代化建设提供法律支撑。

　　“这一条非常及时，目前我们正好遇到这个问题。”天津市人大常委会副主任于世平说，为进一步深化滨海新区改革开放，加快推动高质量发展，按照市委市政府的改革部署，直接向滨海新区下放市级权力事项。其中有些内容，存在与法律法规相矛盾的问题，“这次会议给了我们一个‘法宝’”。

　　“改革的特点是‘变’,法治的特点是‘定’。‘变’是随着形势变化不断调整，‘定’是法律的基本特点，具有稳定性。”于世平说，要用“定”的立法，来适应“变”的改革，切实做到立法和改革决策相衔接。

　　“新的形势和任务要求我们，不能把立法仅当作对改革实践的被动回应、事后总结和局部反映，还要通过立法全面促进深化改革的实践，把确认式、规范式立法与能动性、引领性立法有机结合起来。”上海市人大常委会主任殷一璀说。

　　六问：地方立法权限困境怎么破？

　　一些地方提出，现有立法权限范围过窄、空间不足，建议给地方更大的立法空间。

　　对此，会议回应称，全国人大常委会法工委正在研究这一问题，将适时考虑提出修改完善相关法律的建议。“总的精神是坚持宪法规定，有利于发挥中央和地方两个积极性，保证党中央改革决策部署贯彻落实，同时，给地方一定主动权，合理划出地方立法的权力边界，有利于维护国家法制统一。”

　　目前，除国家专属立法权外，只要不与宪法、法律、行政法规相抵触，省级人大都可以制定地方性法规。对于一些国家专属立法权事项，国家在有些法律中还赋予地方制定实施办法的权力，比如选举法、代表法、村民委员会组织法等。

　　“进一步调动地方的积极性，就要给地方留出更多空间，通过立法完善相关制度。”许安标透露，按照全国人大常委会立法工作计划，正在研究行政处罚法的修改，在设定行政处罚方面，要适度扩大地方性法规的设定权限。

　　许安标说，地方立法中关于行政手段的运用，法律要有一个基本的原则和规则，如果管得比较紧，地方就感觉到手脚被捆住了，但是尺度太大，又容易在一些领域不统一，“主要还是解决松紧适度的问题”。